第三个要素是作为行政主体必须是能够承担实施行政活动所产生的责任的组织。在实际行政活动中，经常有某些组织虽然在实施行政活动，但是最后责任并不由它承担。比如说治安联防队，它的职责是维持某一地方的社会治安，在履行这一职责的过程中，它虽然享有职权，实施活动，但最后不是由它来承担责任，而是由委托它行使职权的公安局，因为它与公安局之间存在着委托关系。按照委托关系原理，受托者必须要以委托者的名义实施活动，最后的责任要由委托者承担。治安联防队尽管实施行政活动，但它却不是行政主体。
以上就是我们要把握的三个要素，这三个要素也是我们判断一个组织是否行政主体的三个标准。如果我们作一简单的归纳，就是行政职权的享有者、行政活动的实施者、行政责任的承担者，三者合一，就是行政主体。
在司法考试中，明确行政主体的概念有什么实际意义呢？实际意义有以下三个方面：一是判断谁是行为主体，与民事活动由单个个体所从事不同，行政活动是由一个庞大的组织在实施，因此经常要分析谁是行政行为的主体；二是判断行政行为的效力，合法有效的行为必须出自合法的主体；三是出于确定行政诉讼被告的需要。在行政诉讼中，面对庞大复杂的行政组织系统，确定谁是一个被诉具体行政行为的被告，需要分析谁是该行为的主体，其基本规则应当是：谁主体，谁被告。 下面我们可以用行政主体概念和我们通常所说的行政机关作一些比较。通过对二者的比较，可以更丰富我们对行政主体概念的理解。
行政机关与行政主体之间至少有以下三点区别：
第一，并非所有的行政机关都能成为行政主体。成为行政主体的主要是行政机关，&考&试大$但并非所有的行政机关都能成为行政主体。比如说，国务院原来有一个行政机关叫电子工业振兴办，它是行政机关，但却不具有行政主体资格。电子工业振兴办的成立涉及到若干行政机关：财政部要出钱，因为电子工业振兴需要资金的支持；国家科委要立项，因为没有科研上的重大突破，很难振兴电子工业；原来的电子工业部，现在的信息产业部要主抓。因此，单纯依靠哪一个部门，都无法振兴电子工业。为此，国务院专门成立了电子工业振兴办这样一个协调性机关，它并不具有对外可以行使的职权，只具有内部协调的功能。因而，它不是行政主体，或者说不具有行政主体资格。
第二，并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现。前面我们讲过，行政机关在法律上具有双重身份，即行政主体和民事主体。在大多数场合下，行政机关以行政主体的身份出现，但也不排除行政机关可以从事民事买卖活动，如购买办公用品、租借办公用房等，在这种活动中，它是以民事主体的身份出现的。行政机关以不同的身份出现，所从事的活动的性质不同，应遵守不同的行为规则，必须区分这两种身份，行政法上所关注的是行政机关的行政主体资格。
第三，在行政法上，能够成为行政主体的并不限于行政机关。前面所讲过的北京科技大学、北京大学作为行政诉讼的被告，它为什么能坐在行政诉讼的被告席上呢？因为它在行政法上具有行政主体的地位。学校在编制管理上属于事业单位，并不是行政机关，但它可能与行政机关具有同等的法律地位，或者可能因法律法规的授权而成为行政主体，类似的还有企业、社会团体等组织，它们虽然也不是行政机关，但并不排除它们可能成为行政主体。所以，在行政法上能够成为行政主体的组织并不限于行政机关。如北京媒体曾经炒作一个案件：阳光报业公司诉张家口邮政局。具体案情是，阳光报业公司经营邮发报刊的发行，违反河北省政府《邮政管理规定》中规定的邮发报刊由邮政局专营的规定。在多次劝阻未果的情况下，张家口邮政局对阳光报业公司作出处罚。阳光报业公司对处罚不服，向法院提起行政诉讼。根据《邮政法》的规定，市县邮政局为国家公用企业，作为一个企业也能成为行政诉讼的被告，因为其在行政法上具有行政主体的资格。
四、 公务行为与个人行为的区分
国家公务员具有公私双重身份，即执行职务时的公务员身份和从事非职务活动时的公民身份。由于双重身份而导致了双重行为，这就是公务员的公务行为与个人行为。这两种不同的行为要遵循不同的法律规则，并发生不同的法律后果，其法律责任的归属也完全相背。
有关行政主体的第三个问题，就是行政主体与公务员的关系，或者说国家与公务员的关系。行政主体是由一个个公务员组成，行政主体的活动也是由一个个公务员具体实施的。公务员与行政主体是一个很复杂的问题，有很多规则和原理，在司法考试中经常会涉及到。到底公务员与国家或所在机关是什么关系？为了便于大家理解，我们下面举一个案例加以说明。一位铁路民警，中午下班后到饭馆去吃饭，吃饭时，邻桌有两伙人为争夺桌椅板凳吵起架来，警察见吵吵闹闹吃不下去饭，准备站起来去管，在这当口冲突又升级了，原来是动嘴，现在动起手来，其中有一个人从兜里摸出刀子，将对方一人扎倒。警察见状，现在不是维持治安，而是要制止犯罪捉拿犯罪嫌疑人。警察从兜里把枪也摸出来了，拎着枪过去要抓扎伤他人的那个人，结果，因为中午饭馆吃饭的人比较多，桌椅板凳横七竖八，加之警察心情着急，在过去的路上，一不小心，腿被桌子腿绊了一下，身体失去平衡，一跤摔倒，手里拿的枪就磕到水泥地上，子弹打到水泥地上，反弹起来，把周围一个旁观的人的腿给打伤。被打伤的人赶快到医院治疗，等伤治得差不多了，向法院提起诉讼，要求民警赔偿损失。法院将民警叫来，民警说："枪是我打的，但不应该由我赔偿。因我是在执行制止犯罪、捉拿犯罪嫌疑人的警察的职务，执行职务的结果不应由我个人承担。"法院一听有道理，就将铁路公安分局局长找来，讲明情况，要求公安分局赔偿损失。公安局长辩解说，同样不应由分局赔偿。其理由有两点：第一，铁路民警是在下班期间所为的行为，应当属于个人行为；第二，铁路民警所管的事不是铁路上的事，而是饭馆吃饭人的事。"铁路警察管不着这段"，应当算作个人行为。基于这两点理由，应该由铁路民警赔偿损失，而不应由铁路公安分局承担责任。法院一听，公安分局局长讲得似乎也有些道理，这样问题就出来了，到底应该由谁来承担赔偿责任呢？这个问题的解决，就需要在行政法上明确二者之间的关系。公务员与国家或其所在机关之间的关系在行政法上定义为职务委托关系。国家公务员接受国家的委托，担任国家行政职务，即与国家之间产生一种法律关系--国家职务关系。国家为使公务员有效地完成工作任务，赋予其各种相应的职务上的权利，同时，公务员接受国家的委托，就必须履行其职责，努力完成工作任务，这是公务员对国家应当履行的义务。这种职务关系，在法律上其性质为委托关系，它是按照委托关系的原理来处理的。国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政职权，其行为的结果归属于相应的行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织之间发生的关系，而不是国家公务员与相对人之间发生的关系。国家公务员在行政管理关系中并非作为一方当事人出现，因而不具有一方当事人的资格。在行政诉讼中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据《行政诉讼法》的规定，只有公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格；只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。职务委托关系只是说明公务员与国家之间关系的性质，这样一种性质的关系，到了实践中，立刻遇到一个问题，就是公务员的双重身份问题，上述案例也正是集中说明了这一问题。人民警察上班穿上警服是国家公务员，下了班，换上便衣是普通公民，一身而二任。由这种双重身份也就导致双重行为。穿上警服，执行职务，是执行公务的行为；换上便服，到商店购买东西，是个人行为。两种行为集于一身，但却是按照不同的规则，所带来的结果也有所不同。个人行为应由个人承担责任，执行职务的行为应由国家或其所在机关承担责任。因此，必须要对两种身份、两种行为加以区分。
在行政法上，对国家公务员执行公务的行为和非执行公务的行为加以区分，实践中通常综合考虑下述四种因素：（1）时间因素。公务员在上班时间实施的行为，通常可以认为是公务行为。反之，公务员在下班以后实施的行为则一般视为个人行为；（2）岗位因素。公务员在其工作岗位上实施的行为通常认为是公务行为，反之，公务员离开工作场所实施的行为则多视为个人行为；（3）职责因素。公务员在非上班时间和非工作场所实施的行为如与其职责有关，通常亦可认为是公务行为；反之，如其行为既非在上班时间或工作场所实施，又不能证明相应行为与其职责有关，则应认为该行为是个人行为；（4）命令因素。公务员依行政首长命令、指示或委托实施的行为通常可以认为是公务行为，反之如果其行为既无首长命令、批示、指示或委托依据，又非在上班时间、工作场所实施或能证明与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。
上述四个方面的因素或标准应当综合考虑，并不存在绝对的、惟一的标准。有时我们区分一个公务员的行为性质究竟何属，可能要站在公民的角度。对于公民来说，只要一个行为在外观上具有执行职务的形式，就应作为执行职务的行为对待。因为有执行职务的外观，公民就要将其作为公务行为对待，公民不具有从实质上判断公务员的行为究竟何属的权利。值得注意的是，在实践中，一个需要加以区分的行为通常是职务因素与个人因素共存之时。如果一个行为完全是个人因素或完全是职务因素，也就不存在去判断分析的必要。但此时，通常只要有职务因素，不管该因素大小，基本上可以认定该行为属职务行为。至于个人因素的大小，与认定行为的性质无关，它只与国家对公务员行使追偿权有关（有关追偿的内容可参见国家赔偿部分）。
五、 抽象行政行为与具体行政行为的区分
抽象行政行为与具体行政行为的区分关乎我们对行政复议范围和行政诉讼范围的理解和把握。而且，对于二者的区分也是司法考试的一个命题点。
二者的区别主要表现在以下几个方面：
（一）二者调整的对象不同。抽象行政行为针对的对象是不特定的人和事，具体行政行为作用或调整的对象是特定的人和事。这里需要提醒考生注意的是，对象的特定与不特定，并不是以数量上的多寡而论，而在于对象在数量上是否可以得到确定。有一些行为的对象，尽管在数量上是众多的，但只要他们在范围上是确定不变的，那就属于特定的对象。
（二）二者在能否反复适用上有所不同。抽象行政行为作为一种具有普遍性的行为规范，一般不仅仅适用一次，在条件具备的情况下，能够得到反复适用。而具体行政行为一般只针对特定的对象，一次性发生法律效力。
（三）影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；但是抽象行政行为本身一般并不会直接导致相对人权利义务的变化，抽象行政行为一般表现为规范，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。
（四）行为程序要求不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的约束。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。
六、 一事不再罚原则
指针对行政相对人的一个违法行为，不能给予多次的处罚。行政处罚以惩戒为目的，针对一个违法行为实施了处罚，就已达到了惩戒的目的，如果再对其进行处罚，则是重复处罚，违背了过罚相当原则，有失公正。一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚和重复处罚的问题。我国《行政处罚法》第24条规定："对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚"，就是一事不再罚原则的具体体现。正确理解《行政处罚法》第24条的规定，要注意以下几个方面：1、针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据同一个行政法规范多次做出处罚。有时在一个行政法规范中规定了多个处罚主体可以实施行政处罚，但对于同一个违法行为，一个处罚主体实施了处罚行为后，其他处罚主体不得再依据同一个行政法规范对同一个违法行为再次实施处罚。2、针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据不同的行政法规范做出同一种类的处罚。这是因为，当一个违法行为触犯两个或两个以上的行政法规范时，由于不同的行政法规范调整不同的社会关系，具有不同的立法目的，本应分别适用不同的法律规范对同一个违法行为分别进行处罚，但当这些不同的行政法规范，针对一个违法行为做出给予同一种类的处罚规定时，说明它们对此违法行为进行处罚所要实现的目的是一样的，没有区别，所以，只要处罚一次就实现了行政管理目的，不能再分别给予多次处罚。3、如果一个违法行为分别违反了两个或两个以上的行政法规范，一个处罚主体或者多个处罚主体可以根据这些不同的行政法规范分别做出不同种类的多次处罚。如前所述，不同的行政法规范调整不同的社会关系，具有不同的立法目的，如果它们对同一个违法行为设定了不同的处罚种类时，说明它们有不同的处罚目的，当一个违法行为违反了这些不同的行政法规范时，应当根据不同的规范分别给予不同种类的处罚，这并未违反一事不再罚原则。4、当一个违法行为违反了一个行政法规范的规定，该规范同时规定处罚主体可以并处两种不同种类的处罚，则处罚主体根据该规范的规定，对同一个违法行为并处两种不同种类的处罚时，并未违背一事不再罚原则。5、当一个违法行为同时违反了行政法规范和刑法的规定，构成行政处罚和刑罚的条件时，根据《行政处罚法》第28条的规定，对同类处罚应该采取折抵的方法，不能同时给予两次处罚。该条规定："违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应的罚金。"
